雾霾天气持续不断、水污染事件频频发生、土壤污染超标严重……环境问题已经成为我国亟待解决的民生问题。2014年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环保法》修订草案将于2015年1月1日起正式施行，这部被称为“我国史上最严环保法”的新法将法律条文从原来的47条增加到70条，一改以往违法成本低的问题，设计了按日连续计罚系列规则等对怨声极大的污染现象进行严厉处罚，并增强了法律的可执行性和可操作性。

    2014年12月29日，环保部召开新环保法政策解读会，环保部相关负责人表示，“史上最严环保法将得到史上最严的执行。”作为中国环境领域的“基本法”，这是《环保法》25年来的首次修订。由于环保法牵涉面甚广、争议较多，这次修法进行了四次审议才得以通过，而这部新法也可能是现行法律里面最严格的一部专业领域行政法。

    “最严厉”的处罚严在哪

    此前国家在环境领域的立法不少，但长期以来，我国环保部门的处罚力度、执法手段被认为难以震慑日益猖獗的环境破坏行为。中国政法大学民商经济法学院教授曹明德在接受中国经济时报记者采访时介绍，过去造成这一现象的原因是多方面的：首先，立法本身存在着一些局限，比如对违法行为的处罚缺乏成本效益分析，不是十分科学;其次，各环保相关部门在执法过程中不够严格，也降低了违法成本。他指出，让违法者为其违法行为付出高昂代价，才能起到法律震慑的作用，无论从立法还是执法上都应当有所改进。

    中国政法大学教授王灿发告诉本报记者，过去法律执行的结果总是“两高一低”，即守法成本高、执法成本高、违法成本低，而这次修订加大了处罚的力度，除罚款按日计罚以外，还有例如行政拘留，按照刑法的有关规定对违反新《环保法》并构成犯罪的行为依法追究刑事责任等规定，提供了一系列有针对性的执法利器。

    修订后的新《环保法》第六章第五十九条明确规定，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”，这意味着罚款将上不封顶，惩罚力度空前。

    曹明德向本报记者解释，“按日计罚”也就是按日累计罚款。他指出，按照过去的立法，一个违法行为不能进行二次处罚，而在对于连续性的违法行为归类于一个还是多个违法行为这个问题上，执法过程存在模糊性，而按日计罚解决了这个问题。“过去规定是一次性罚款，而新《环保法》规定，只要企业违法排污不达标，违法一天就罚一天，上不封顶，以此督促企业认真治理达标排放，是对以前处罚规定的加强和补充，主要为保证处罚的执行。”

    曹明德同时提到，国外在处罚环境违法行为时还有惩罚性的罚款，即除因违法行为需要缴纳的罚款外，对拒不执行行政处罚的情况还将面临巨额罚款，而目前绝大多数法律中还没有体现这一点，是可以加以补充的。

    除此之外，新《环保法》规定，环境监察机构可以进行现场检查;相关环保部门可以直接对造成环境严重污染的设备进行查封、扣押，对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。如果企业不予治理污染，针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业的责任人，新《环保法》罕见规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者动用最严厉的行政处罚手段。

    新法强调问责、鼓励监督

    与此同时，新《环保法》中明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”，对于追责有如目标责任制度和考核评价、人大监督、环保部门上级对下级的监督等原则性要求，对行政部门和地方政府的问责也更加具体化。

    新法第六十八条提出，“对不符合行政许可条件准予行政许可的”、“对环境违法行为进行包庇的”、“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”等违法行为，造成严重后果的，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他相关部门的主要负责人应当引咎辞职。同时，如果出现环境违法事件造成严重后果的，其还要承担相应的刑事责任。

    对此，曹明德认为，首先要明确环保目标，没有目标就谈不上问责。他指出，政府应当贯彻环保法，落实环境保护目标责任制及问责制，各级政府的环保目标应当具体化，让环保指标成为明确的约束性指标，在没有达标的情况下，上级行政机关对下级行政机关可以进行问责。“人大作为权力机关有权利监督政府，特别是监督环保执法情况，可以对同级政府就此项问题进行问责，同时，政协也可以通过民主协商方式发挥功能，而公众及NGO等社会组织通过表达意见、提出质疑亦同样可以参与问责。”

    王灿发同样认为，每一级政府都应有其环境质量和节能减排的目标，并对目标完成情况进行考核，考核结果没有达标的，应承担相应责任。考核应当有相应的监督，例如公众的监督，而公众监督的基础在于信息公开，并通过公众对违法行为的检举和举报来实现。

    近年来，随着公众对于环境知情权以及环境监督权的呼声日益增加，此次环保法修订专门设立了“信息公开和公众参与”章节。新法第五十三条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。

    针对受舆论关注较多的排污许可问题，新环保法第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。王灿发进一步解释道，排污许可是和总量控制制度相衔接的，法律规定各个省的排污总量控制由国务院下达指标，然后由各个省下分到各个市县。他指出，现行法律对排污许可的相关规定比较原则性，仍需要更为具体的规定，例如由国务院制定排污许可证管理条例或办法，从而使得许可证能够在全国统一。“如果没有关于排污许可制度的严密规定，例如颁发程序、违法认定等各项内容的具体规定，执行中会出现困难，目前我国缺乏这样的统一规定，需要完善。”

    “再好的法律只体现在纸面上都是没用的，要看其能在多大程度上解决实际问题。”曹明德说，保证法律效果的关键之一就是实施力度。他指出，要避免实施过程中出现打折扣的情况，各级行政、司法机关应当在各自职责范围内积极行使职权，相关部门在处理过程中要积极响应，同时要加大对环境犯罪的打击力度，以起到警示作用，“环境保护是个系统工程，需要社会各方面出力。”

    王灿发认为，新法虽是惩罚力度最大的一个法律，但作为一部综合性法律，很多规定都是比较原则化的，这就要求凡是有制度规定的都应该有相应的具体实施办法和配套措施，否则就会造成实施不力、难以见效的局面的。

    在2014年12月26日全国工商联环境商会主办的2014中国环保上市公司峰会上，国家环保部副部长吴晓青就曾表示，为了保护这部新法的有效落实，环保部即将集中发布按日连续处罚、查封扣押、现场停产整治、信息公布等一系列配套管理办法。依法治污、严格执法将为这部“史上最严”环保新法发挥保驾护航的作用。